DOSSIER SPECIALE: Protezione e gestione delle risorse idriche

L'acqua è un elemento essenziale per la vita umana, animale e vegetale ed è una risorsa indispensabile per l'economia. La protezione e la gestione delle risorse idriche superano i confini nazionali. La legislazione dell'UE in materia è cambiata con l'adozione nel 2000 della direttiva quadro sulle acque, che ha introdotto un approccio organico per la gestione e la protezione delle acque superficiali e delle acque sotterranee sulla base dei bacini idrografici. La direttiva quadro sulle acque è corredata di accordi internazionali e atti normativi specifici riguardanti la qualità e la quantità dell'acqua e l'inquinamento.

Base giuridica

Articoli dal 191 al 193 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

LEGISLAZIONE

a.La direttiva quadro sulle acque

Con l'adozione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE), la politica europea sulle acque ha subito un processo di ristrutturazione. L'obiettivo della direttiva quadro sulle acque è di creare un ambito per la protezione delle acque interne superficiali, di transizione, costiere e sotterranee, per prevenirne e ridurne l'inquinamento, promuoverne un utilizzo sostenibile, proteggere l'ambiente acquatico, migliorare le condizioni degli ecosistemi acquatici e mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità. Tranne nei casi in cui si applicano deroghe speciali, tutte le acque devono raggiungere un buono stato ecologico attraverso l'uso dei piani di gestione del bacino idrografico. Le quattro relazioni di applicazione ad oggi pubblicate (COM(2007)0128, COM(2009)0156, COM(2012)0670 e COM(2015)0120) indicano che, malgrado siano stati compiuti progressi significativi verso il conseguimento di tale obiettivo, il suo successo ultimo dipenderà dall'ambizione degli Stati membri e dalla corretta attuazione dei loro piani per il 2015 in un modo che sia misurabile. Nel 2007 la Commissione ha presentato WISE (sistema d'informazione sull'acqua per l'Europa), un nuovo strumento per la raccolta e lo scambio di dati e informazioni a livello di Unione europea e il monitoraggio delle sostanze inquinanti immesse nelle acque superficiali o nell'ambiente acquatico.

Tuttavia, rimangono alcuni ostacoli che impediscono una migliore protezione delle risorse idriche europee, individuati nella comunicazione della Commissione del 18 luglio 2007 intitolata «Affrontare il problema della carenza idrica e della siccità nell'Unione europea» (COM(2007)0414). Nel 2012 la Commissione ha lanciato il Piano per la salvaguardia delle risorse idriche europee (COM(2012) 0673), volto a garantire un approvvigionamento idrico adeguato dal punto di vista qualitativo per tutti gli usi legittimi, migliorando l'attuazione dell'attuale politica europea sulle acque, integrando gli obiettivi della politica sulle acque all'interno di altre politiche settoriali e colmando le lacune del quadro esistente. Per quanto riguarda l'ultimo punto, il Piano per le risorse idriche prevede lo sviluppo, da parte degli Stati membri, di una contabilità delle risorse idriche e di obiettivi di efficienza idrica, nonché la definizione di standard europei per il riutilizzo delle acque.

1. Acque sotterranee. Poiché le acque sotterranee forniscono il 75% dell'acqua potabile dell'Unione, l'inquinamento provocato dalle industrie, dalle discariche e dall'agricoltura rappresenta un rischio elevato per la salute. La direttiva quadro sulle acque contribuisce alla protezione delle acque sotterranee da ogni possibile forma di contaminazione e prevede l'istituzione di reti di monitoraggio delle acque sotterranee. La direttiva 2006/118/CE sulla protezione delle acque sotterranee stabilisce criteri specifici per la valutazione del buono stato chimico delle acque sotterranee, per individuare tendenze significative e durature all'aumento e determinare i punti di partenza da utilizzare per le inversioni di tendenza. Tutti i limiti per le sostanze inquinanti, ad eccezione dei nitrati e dei pesticidi, per i quali i limiti sono stabiliti da una specifica disciplina europea, sono tuttavia fissati dagli Stati membri.
2. Acqua potabile. La direttiva 98/83/CE definisce norme di qualità essenziali per le acque destinate al consumo umano. Chiede agli Stati membri di monitorare regolarmente la qualità dell'acqua destinata al consumo umano, utilizzando un metodo che preveda l'istituzione di punti di campionamento. Gli Stati membri hanno la facoltà di includere requisiti supplementari specifici per il proprio territorio, purché ciò si traduca nell'imposizione di requisiti più rigorosi. La direttiva prevede altresì l'obbligo di informare regolarmente i consumatori. Inoltre, la qualità dell'acqua potabile deve essere oggetto di notifica alla Commissione ogni tre anni. Nel 2013 è stata adottata la direttiva 2013/51/Euratom del Consiglio che stabilisce requisiti per la tutela della salute della popolazione relativamente alle sostanze radioattive presenti nelle acque destinate al consumo umano, al fine di allineare le disposizioni esistenti con il trattato Euratom.
3. Acque di balneazione. Nel febbraio 2006 la Commissione ha adottato la direttiva 2006/7/CE (direttiva sulle acque di balneazione) volta a migliorare la salute pubblica e la protezione ambientale, mediante disposizioni per il controllo e la classificazione (in quattro categorie) delle acque di balneazione. Tale direttiva è stata integrata nella direttiva quadro sulle acque. Essa prevede inoltre un'esauriente informazione del pubblico e, di conseguenza, nel 2011 la Commissione ha adottato una decisione che stabilisce un simbolo volto a informare il pubblico della classificazione delle acque di balneazione e di ogni eventuale divieto di balneazione (2011/321/UE). La Commissione e l'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) pubblicano ogni anno una relazione di sintesi sulla qualità delle acque di balneazione.
4. Trattamento delle acque reflue urbane. La direttiva 91/271/CEE (modificata dalla direttiva 98/15/CE) concernente il trattamento delle acque reflue urbane ha lo scopo di proteggere l'ambiente dalle ripercussioni negative dello scarico delle acque reflue urbane e dello scarico delle acque reflue originate dall'industria. La direttiva stabilisce i requisiti minimi e i calendari per la raccolta, il trattamento e lo scarico delle acque reflue urbane, introduce controlli sullo smaltimento dei fanghi di depurazione e richiede di eliminare gradualmente lo scarico dei fanghi in mare. L'ottava relazione sull'attuazione della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane del 2016 ha stabilito che nell'UE-15 sono stati conseguiti alti tassi di conformità. Nel caso dell'UE-13, permangono divari significativi di conformità, specie per quanto riguarda il trattamento. Sono necessari un'azione e investimenti rafforzati per conseguire piena conformità in un arco di tempo ragionevole. Il settimo programma di azione in materia di ambiente e il Piano per la salvaguardia delle risorse idriche europee sottolineano l'importanza della raccolta e del trattamento delle acque reflue urbane.
5. Strategie per combattere l'inquinamento chimico delle acque di superficie. La normativa risalente agli anni Settanta e Ottanta contro l'inquinamento chimico delle acque di superficie è giunta a scadenza alla fine del 2012 ed è stata sostituita dalle disposizioni della direttiva quadro sulle acque. Queste prevedono principalmente l'elaborazione di un elenco di sostanze prioritarie che presentano un rischio significativo per l'ambiente acquatico o proveniente dall'ambiente acquatico stesso a livello europeo e di un sottoinsieme di sostanze pericolose prioritarie. La direttiva 2008/105/CE (direttiva sugli standard di qualità ambientale), che sostituisce la decisione della Commissione 2455/2001/CE, ha fissato limiti di concentrazione per 33 sostanze prioritarie e altre 8 sostanze inquinanti presenti nelle acque di superficie. La direttiva di modifica 2013/39/UE ha aggiunto 12 nuove sostanze all'elenco esistente e ha introdotto l'obbligo per la Commissione di istituire un ulteriore elenco di sostanze per le quali è necessario il monitoraggio in tutti gli Stati membri (elenco di controllo) allo scopo di favorire future revisioni dell'elenco delle sostanze prioritarie.
6. Direttiva sui nitrati. La protezione delle acque dall'inquinamento causato dai nitrati provenienti da fonti agricole è coperta dalla direttiva 91/676/CEE (direttiva nitrati) e dal regolamento CE n. 1882/2003, che chiedono agli Stati membri di inviare alla Commissione, con cadenza quadriennale, una relazione recante informazioni sui codici di buona pratica agricola, sulle zone vulnerabili ai nitrati designate e sul controllo delle acque, corredata di una sintesi dei programmi d'azione. L'obiettivo della direttiva e del regolamento consiste nel salvaguardare l'acqua potabile e prevenire i danni provocati dall'eutrofizzazione, che è inoltre limitata dal regolamento (CE) n. 2004/648 concernente l'uso di fosfati nei detergenti. Benché l'ultima relazione di applicazione (COM(2013)0683) evidenzi una diminuzione della pressione esercitata dall'agricoltura, all'interno del Piano per le risorse idriche del 2012 la direttiva nitrati figura ancora fra le misure chiave per il conseguimento degli obiettivi della direttiva quadro sulle acque.

La direttiva 2007/60/CE (direttiva sulle alluvioni) è intesa a ridurre e gestire i rischi che le alluvioni rappresentano per la salute umana, l'ambiente, le infrastrutture e le proprietà. Impone agli Stati membri di effettuare una valutazione preliminare che individui i bacini idrografici e le relative aree costiere a rischio entro il 2011 e, successivamente, di elaborare mappe del rischio di alluvione e piani di gestione focalizzati sulla prevenzione, la protezione e la preparazione entro giugno 2015. L'insieme di questi adempimenti deve essere eseguito in conformità della direttiva quadro sulle acque e dei piani di gestione dei bacini idrografici ivi stabiliti.

b.La politica marittima e costiera dell'UE

1. La direttiva sull'ambiente marino. La direttiva 2008/56/CE (direttiva quadro sulla strategia per l'ambiente marino, la cosiddetta direttiva sull'ambiente marino) mira a conseguire un buono stato ecologico delle acque marine entro il 2020, a garantire la protezione e la preservazione di tali acque e ad impedirne il deterioramento. Tale direttiva rappresenta il primo strumento legislativo dell'UE in materia di protezione della biodiversità marina. Sancisce all'interno di un quadro legislativo un approccio ecosistemico alla gestione delle attività umane che hanno un impatto sull'ambiente marino, integrando le nozioni di protezione dell'ambiente e di uso sostenibile. La direttiva individua regioni e sottoregioni marine europee entro i confini geografici stabiliti dalle convenzioni marittime regionali. Al fine di conseguire un buono stato ecologico delle acque marine entro il 2020, ogni Stato membro doveva elaborare, entro il 2010, una strategia per le proprie acque marine, da riesaminare ogni sei anni. La decisione della Commissione 2010/477/UE sui criteri e gli standard metodologici relativi al buono stato ecologico delle acque marine prevede una serie di criteri e indicatori correlati che consentono di valutare tale stato.
2. Inquinamento marino. Il disastro petrolifero del naufragio dell'Erika nel 2000 ha imposto all'UE di rafforzare il suo ruolo nel campo della sicurezza marittima e dell'inquinamento marino attraverso l'adozione del regolamento (CE) n. 1406/2002 che istituisce l'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA). La direttiva 2005/35/CE, modificata dalla direttiva 2009/123/CE, relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni per violazioni, ha lo scopo di assicurare che i responsabili di scarichi di sostanze inquinanti in mare siano soggetti a sanzioni efficaci e dissuasive di natura penale o amministrativa. Lo scarico di sostanze inquinanti effettuato dalle navi dovrebbe essere considerato reato qualora sia stato commesso intenzionalmente, temerariamente o per negligenza grave e qualora provochi un deterioramento della qualità dell'acqua.
3. Politica marittima integrata. La direttiva sull'ambiente marino costituisce il pilastro ambientale della politica marittima integrata, a vocazione trasversale (COM(2007)0575), il cui obiettivo è la piena realizzazione del potenziale economico dei mari senza che l'ambiente ne risulti compromesso. La comunicazione della Commissione intitolata «Crescita blu — Opportunità per una crescita sostenibile dei settori marino e marittimo» (COM(2012) 0494) ha evidenziato il contributo della politica marittima integrata al conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020.
4. Gestione integrata delle zone costiere. La raccomandazione 2002/413/CE dell'UE relativa alla gestione integrata delle zone costiere definisce i principi alla base di una sana pianificazione e gestione delle zone costiere di cui gli Stati membri devono tenere conto nel formulare le rispettive strategie nazionali.

c.Accordi internazionali sulle risorse idriche regionali

La protezione delle acque marine in Europa è disciplinata da quattro strutture di cooperazione (convenzioni marittime regionali) tra gli Stati membri e i paesi vicini che condividono risorse idriche comuni: la convenzione OSPAR del 1992 (basata sulle precedenti convenzioni di Oslo e Parigi) per l'Atlantico nordorientale; la convenzione di Helsinki (HELCOM) del 1992 per la zona del Mar Baltico; la convenzione di Barcellona (UNEP-MAP) del 1995 per il Mediterraneo; la convenzione di Bucarest del 1992 per il Mar Nero. Le acque fluviali dell'UE sono tutelate dalla convenzione sulla protezione del Danubio del 1996 e dalla convenzione per la protezione del Reno del 2009. La cooperazione interregionale in materia di ambiente incentrata sulle acque marine o sui bacini fluviali ha portato all'elaborazione di diverse strategie macroregionali nell'UE: la strategia per la regione del Mar Baltico del 2009 (la prima strategia globale dell'UE messa a punto per una macroregione); la strategia per la regione del Danubio del 2011 e la strategia per la regione adriatico-ionica del 2014.

Ruolo del Parlamento europeo

Periodicamente, il Parlamento ha preso l'iniziativa nel settore della protezione delle risorse idriche. Nel gennaio del 2000, in seguito al disastro petrolifero causato dal naufragio dell'Erika, il PE ha auspicato una politica europea dei trasporti sostenibile e di lungo periodo, al fine di prevenire il rischio di futuri disastri ambientali derivanti dall'inquinamento da idrocarburi. Per quanto concerne la politica marittima, il Parlamento ha sottolineato che è importante tenere conto della biodiversità, delle ecoinnovazioni, degli effetti del cambiamento climatico sui mari e dell'obiettivo relativo al raggiungimento di un buono stato ecologico.

Nel giugno 2008 il Parlamento ha sostenuto a larga maggioranza le nuove norme europee sulla qualità dell'acqua. Chiedendo una revisione dell'elenco delle sostanze prioritarie entro due anni dall'entrata in vigore della direttiva sugli standard di qualità ambientale, il Parlamento ha garantito la possibilità di ampliare l'elenco delle sostanze tossiche. Ha inoltre rafforzato l'obiettivo relativo all'eliminazione graduale e totale delle emissioni di 13 sostanze pericolose prioritarie entro vent'anni. Per di più, nel 2012, il Parlamento ha contribuito all'aggiornamento della direttiva attraverso l'inserimento di nuove sostanze prioritarie. Nella sua relazione del 2012 sull'attuazione della normativa UE in materia di risorse idriche, il Parlamento invitava a dare maggior risalto alla dimensione regionale, sottolineava la necessità di dati affidabili, evidenziava l'esigenza di affrontare sistematicamente le tematiche relative all'acqua, sosteneva un approccio organico alla tutela delle risorse idriche e raccomandava di promuovere la ricerca e l'innovazione in questo settore. Il Parlamento ha accolto con favore e sostenuto il settimo programma di azione in materia di ambiente e il Piano per le risorse idriche europee.

Nel settembre 2015, il Parlamento ha votato a larga maggioranza a favore della relazione di verifica della prima iniziativa dei cittadini mai presentata nel settore, intitolata «Right2Water», che chiede alla Commissione di proporre una normativa che dia attuazione al diritto di ogni individuo all'acqua e all'igiene, così come riconosciuto dalle Nazioni Unite. In particolare, le istituzioni dell'UE e gli Stati membri sono esortati, nel contesto di tale iniziativa, a garantire che tutti i cittadini usufruiscano del diritto all'acqua e all'igiene, che l'approvvigionamento e la gestione delle risorse idriche non siano soggetti alle regole del mercato interno e che i servizi idrici siano esclusi dalle misure di liberalizzazione. Nella sua risoluzione dell'8 settembre 2015[1] il Parlamento ha chiesto alla Commissione di presentare proposte legislative e, se del caso, una revisione della direttiva quadro sulle acque intesa a riconoscere l'accesso universale e il diritto umano all'acqua.

[1]Testi approvati, P8_TA(2015)0294.